현행 대통령제에 대한 문제점과 개선 방안
1.서론

-.한국의 정부형태는 짧은 2공화국을 제외하곤 줄곧 대통령제
-.그러나 1987년 민주화이후 우리나라의 대통령제가 많은 문제점이 있다는 비판 제기
-.4년 중임제로의 대통령제 개헌, 내각제 또는 분권형 대통령제로의 개헌이 현행 대통령제의 대안이 될 수 있는지?
-.아니면 대통령제하에서 원활한 국정운영이 이루어지도록 정당 선거 의회 정치자금 제도등 중위수준의 정치제도 개혁이 이루어지는 것이 더 현실적인 것인지?

□어떠한 형태로든지 권력구조나 정부형태에 대한 논의가 제기될 가능성은 매우 높음
  이에 대해 현실적, 학문적인 문제의식을 가지고 있는 것이 중장기적으로 필요하다는 인식
  일반론과 한국적 현실을 적실성있게 적용하는 유연성이 요구된다 하겠음

통치성(governability)과 책임성(accountability)의 문제

2.현행 대통령제의 문제점

□분점정부(divided government)가 보편화 되는 현상,,18대총선은 별도로
  (대통령의 소속정당이 국회의 소수당이 되는 현상)
  
-.과거의 ‘제왕적 대통령’ ‘제왕적 총재’의 관행이 사라진 상태
-.국정원, 검찰, 국세청과 같은 권력기구를 통한 정치적 영향력 행사도 쉽지 않은 상황
-.대화와 타협의 정치문화의 관행이 정착되지 않은 상태에서 국회와 대통령, 국회와 행정부의 대립이 심화되고 국정운영의 교착 가능성
-.대통령의 정책추진력이 약화되고 국정운영의 안정성에 문제가 야기되고 있는 것은 현행헌법의 내각제적 요소들도 일정 부분 관련되어 있음
   (국무총리 및 고위공직자들에 대한 국회의 인사청문회 및 임명동의권, 국무총리 및  국무위원에 대한 해임건의권, 행정부의 법률안 제출권, 국무위원의 의원직 겸직허용 등)
-.이러한 제도들은 권위주의 정권 시절, 무력화 되어있는 국회가 대통령에 대한 견제권한을 갖고 있는 것처럼 보이기 위한 구색맞추기, 즉 민주적 외관을 갖추기 위한 것
-.긍정적 요소들이 없는 건 아니지만
-.1987년 민주화 이후 행정부에 대한 생산적 견제와 균형보다는 국회의 행정부에 대한 과도한 개입을 조장시켜 대통령의 정책추진에 있어 효율성과 안정성을 떨어뜨리는 경우들이 많아지는 경향

□우리나라는 미국을 대표적 모델로 하는 대통령제이면서 과거 권위주의 정치체제의 유산이기도 한 내각제적 요소들이 가미되어 있는 일종의 혼합형 대통령제
-.대통령제는 권력분립을 통하여 정해진 기간동안 행정부의 수반인 대통령의 임기를 보장하고, 보장된 기간 동안 안정적으로 정책을 추진하도록 설계되어 있는 제도
-.또한 권력분립 못지않게 분립된 권력들간의 상호 견제와 균형을 기본 작동원리로 하고 있기 때문에, 원활한 대통령제의 운영을 위해서는 분립된 권력기구들이 그 역할을 제대로 수행하고 역량을 갖추는 것이 중요
-.의원들의 자율성도 이전보다 상대적으로 신장되고 정당도 점차 권력집중적 정당구조와 비민주적인 정당의 운영방식이 개선되고 있음
-.더 이상 대통령의 국회에 대한 통제가 정치의 걸림돌이 되는 상황 아님

□민주화 이후 분점정부의 원인

-.87년 체제이후 지역적 균열에 기초한 다당체계는 대통령의 소속정당이 국회내 과반수 내지는 다수당이 되지 못하는 분점정부 또는 분할정부를 초래 (16대 총선은 집권당인 민주당이 1당이 되지 못하고 야당인 한나라당이 국회 다수당이 됨)

-.대통령제와 다당체계가 결합하였을때  양당체계의 경우 보다 대통령의 소속정당이 의회내 소수당이 될 가능성이 커서 중요사안마다 대통령은 의회내 지지를 얻기 위해 노력해야되고, 정당간 경쟁에 있어서 구심력 보다는 원심력이 작용할 가능성이 커지며, 정당연합이 구성되더라도 내각제의 경우보다 안정성이 낮아서 행정부와 의회 간의 교착상태가 악화된다고 보는 견해(Mainwaring 메인워링)가 있다.
-.또한 Linz 린쯔는 대통령제의 실패에 대해 언급, 물론 린쯔는 사례로 대통령제와 다당제가 결합한 남미국가들을 주로 사용

※실제로 민주화 이후 우리의 대통령제가 원활하게 운영되지 못하고 있는 이유는 지역주의에 토대한 다당체계가 적지 않게 작용하고 있다고 볼 수 있음

3. 내각제와 분권형 대통령제

  -.그렇다면 내각제와 분권형 대통령제는 대통령제의 대안이 될 수 있는가?
  -.문제는 갈등조장형 권력구조를 갈등완화형 권력구조로 바꿀 수 있는가?

(1)내각제

□내각제의 장점은 대통령제가 태생적으로 안고 있는 이중의 민주적 정통성(dual democratic legtimacy) 또는 분할된 다수(divided majority)의 문제가 없다는 것....린쯔의 견해
□그러나 프랑스 3,4 공화국이나 이탈리아의 불안정한 내각제 경험에 비추어 볼때 린쯔의 주장이 반드시 타당성이 있는 건 아님

-.내각제의 경우라도 양원제의 경우 의회의 양원이 각기 다른 정당 또는 정당연합에 의해 장악되어 있을때 이중 정통성의 문제는 나타날 수 있음
-.또한 내각제의 경우도 의회의 다수의석을 확보하고 있지 못한 소수 내각(minority cabinet)또는 소수정부(minority government)는 자주 나타나고 있음
-.이런 경우 내각제하에서의 소수정부는 내각에 참여하고 있지 않은 정당이나 의원에게 공직제공, 정책적 양보, 정치적 자원공급 등의 유인을 활용하여 의회 내 다수의 지지를 확    보해 나간다는 점에서 이중 정통성이 문제가 되고 있는 대통령제에서의 분점정부와 유사하다고 볼 수 있음

□내각제하에서 유권자들은 선거에서 특정 정당에 표를 던짐으로써 자신들의 정치적 선호를 표시하지만 내각의 구성은 정당을 대표하는 정치인들간에 막후 협상을 통해서 결정될 뿐
(정당들이 어떠한 조합으로 집권할 것인지 누가 총리가 되어 국정을 책임질 것인지에 대해 유권자들은 정확하게 알지 못함 )
-.내각제는 대통령제와는 달리 다수의 정당이 경쟁하는 정당체계의 파편화가 초래될 가능성이 큼
-.파현화된 정당체계에서는 정치적 결과에 대한 책임소재가 불분명해 지면서 책임정치의 실종
    ►정치인 또는 정당들간의 담합이 빈번해 질 수 있음
    ►정당정치의 카르텔화(기존 정당이나 정치인들의 기득권을 강화)
    ►비례대표제에 기초한 다당체계 내각제하에서의 새로운 의회선거를 통하여 새로이 내각을 구성한다 해도 같은 인물들이 계속 등장할 가능성

□린쯔가 지적하고 있는 분할된 다수의 문제는 대통령제하에서 타협의 관행(conciliatory practices)을  만들 수 있는 요인으로 작용할 수도 있음
  ※내각제 옹호의 근거
-.내각제하에서는 다당체계에 기초한 합의형(consensus) 정치체제가 나타날 가능성이 커서 소수의 이해관계가 잘 대표된다는 것
-.그러나 이익집단이나 이익단체의 활성화를 통해서도 사회 내 다양한 이해관계들은 대표될 수 있음
-.또한 다당체계를 통하여 모든 사회 내 균열구조를 그대로 의회 내 균열구조로 옮겨 놓는 것이 과연 바람직한가 하는 의문도 있음

□한국에서의 내각제 적용 가능성
-.한국은 내각제에 대한 국민들의 선호도가 낮음
-.여전히 존재하고 있는 지역주의 정당체계를 고착화 시킬 수 있음
-.우리의 경우, 정당간의 이념적 정책적 차별성이 크지 않은 상황에서 주로 지역구 유권자 들의 특수한 요구가 반영되는 의회선거에 기초하여 내각이 구성되어 국정운영을 하게 될  경우 유권자들이 정부선택을 할 수 있는 권한을 행사하였다고 볼 수 있는지도 의문
-.의원을 선출하는 선거가 정당들간의 정책적 경쟁에 기초한 선거가 되지 못하는 상황에서 의회선거에 기초한 내각구성이 이루어질때 정부의 책임성을 확보하기 위한 ‘시민들의 통제(citizen control)'가 제대로 이루어지기 어려움

※즉 내각제는 대통령제에 비해 유권자와 최종 정책결정자간에 더 많은 위임(delegation)의 단계들이 설정되어 있다고 볼 수 있음 (대통령제는 최종적 정부구성에 관한 유권자들의 정확한 의사표출의 기회가 확보되어 있음.
특히 정당의 대통령후보선출 과정에 유권자들의 참여가 가능해질 경우 유권자들의 의사가 더욱 강하게 반영될 수 있음 )

-.한국의 경우 정당간의 무원칙한 연합, 정치일반에 대한 유권자들의 냉소와 불신 만연
-.지역할거주의에 입각한 정당간의 권력획득만을 목표로 하는 무원칙한 정치적 연합이 이루어 질 개연성 높음
-.연립정권이 일상화되는 내각제를 택하게 될 경우 권력획득만을 위한 담합 및 국고보조나 언론매체 사용을 주요 정당들이 독점하는 정당정치의 카르텔화가 심화될 가능성

(2) 분권형 대통령제(이원집정부제)

□정의
-.유권자가 직접 선출하는 대통령과 의회의 다수를 점하고 있는 정당 또는 정당연합에 내각을 구성하는 권한을 부여하는 것이 준대통령제 또는 분권형 대통령제
-.결론적으로 국정운영의 책임소재를 불분명하게 하고, 대통령과 의회간의 대립구조가 해소된다는 보장이 없으며
-.이를 채택하고 있는 국가들은 강력한 의회가 주도하는 내각제의 정부형태하에서 강한 규율의 이념적 정당을 장기간 갖고 있다는 점에 주목할 필요
   (프랑스의 5공화국의 준대통령제는 3,4공화국의 강한 의회와 약한 행정부로 인한 정치적 불안정을 해소하기 위한 것이었음, 대통령에게 비상대권, 의회해산권 및 총선실시권등의 강력한 권한 부여)

□분권형 대통령제를 주장 근거
-.우리 정당정치의 강한 규율성과 내각제적 요소를 지적
-.그러나 강한 규율성은 사당화된 구조, 정당개혁이 이루어지면서 총재직의 폐지 등 분권형 정당구조로의 변화
-.내각제적 요소들 역시 순기능 보다는 오히려 대통령제하에서 원활한 국정운영을 저해하는 요인으로 작용, 따라서 분권형 대통령제를 선호하는 근거가 대부분 상실

□분권형 대통령제의 문제점
-.분권형 대통령제는 분할된 다수의 문제로 인한 대립과 교착을 피할 수 없으며, 대통령제에서의 대통령과 의회의 대립이 의회의 지지를 받고 있는 총리 또는 내각과 대통령의 대립으로 바뀌어진 것일 뿐(Sartori)
-.대통령과 총리가 정파를 달리 하는, 이른바 동거정부(cohabitation) 뿐만 아니라, 좌파나우파 대통령과 총리가 들어서도 대통령과 총리의 대립은 나타남
  ※프랑스가 동거정부의 출현을 막기 위하여 2000년 헌법개정으로 대통령의 임기를 7년에서 5년으로 단축하여 대통령선거와 의회와의 선거주기를 맞춤 (이는 동거정부가 성공적이지 않았다는 것을 반증하는 것)

4. 대안은 무엇인가?

-.개헌보다는 선거제도, 정당제도, 의회제도 등 실질적이고, 효율적인 정치제도들의 개선을통하여 현행 대통령제가 효율성과 안정성을 유지할 수 있도록 고쳐나가는 것이 바람직

□분점정부의 출현

-.민주화 이후 반복적으로 나타나고 있는 분점정부 상황에 어떻게 대처해 나갈 것인가가 중요한 과제
-.그러나 분점정부가 국정운영에 부담이 되는 측면은 분명이 있지만, 제대로 운영되는 민주적 대통령제라고 한다면 분점정부의 출현은 반드시 부정적적으로 볼 필요는 없음
-.오히려 분점정부하에서 대통령제의 핵심원리인 견제와 균형이 더 잘 작동될 수도 있으며,
  생산적이고 역동적인 국정운영이 이루어질 수 있을 것임

□따라서 분점정부의 출현가능성을 낮추기 위한 노력과 더불어 분점정부의 출현시 원활한 국정운영을 하기 위한 방안의 강구가 필요

①대통령 선거와 국회의원 선거의 시기를 조정하여 두 선거를 동시선거(concurrent election)로 실시하는 방안 강구
►의회선거와 대통령선거를 동시에 치르거나 근접해서 실시할 경우 의회선거에서 국가적쟁점의 비중이 높아질 수 있고
►대통령 후보의 후광효과(coattail effect)도 작용하여 두 선거 결과의 차이가 좁혀질 수 있음

②분점정부 출현시 원활한 국정운영을 위하여 필요한 제도개혁

►의원들의 표결을 포함한 원내활동의 자율성 확보
►상향식 후보선출 및 원내정당화(상향식 실패, 중앙당 공천의 파행....새로운 제도의 모색)
►의사일정을 여야 대표나 의장이 주도하지 않고 국회 운영위원회와 본회의에서 결정
►분점정부하에서 의원들의 크로스 보팅의 억제는 정당의 비민주성에서 비롯한 강한 정당규율 때문(강한 정당 규율은 이념적 정체성이 강하거나, 인물 중심 정당의 비민주성에서 기인하는데 우리는 후자의 경우)
►이는 국회와 행정부의 관계를 경직시킴으로써 교착상태를 만들고 원활한 국정운영을 어렵게 하고 있음
►정치자금 제도를 득표비율에 기초한 배분으로 바꿀 필요
   (원내교섭단체에게 혼합형태로 되어있는 현재의 국고보조금 배분 방식을 국회예산에서 원내교섭단체에 대한 지원이 이루어지고 있고, 의석수 중심의 배분이 정치인의 이합집산을 용이하게 하는 점 등을 감안)
►현행 후원회 제도를 정당후원회와 후보후원회로 분리할 필요
►총선 및 지방선거에 대한 선거자금 국고보조도 정당을 경유하지 않고 후보에게 직접 지급하는 방안(일정 부분 의원의 자율성 확보 및 후보자들의 정당으로부터의 자율성 유지)
►비례대표제의 확대
  ※규모가 큰 정당들간의 정책적 경쟁에 기초한 정당체계로 발전시켜 나가기 위해서는 소선거구 단순다수제를 유지하되, 소선거구제의 불비례성을 완화시키기 위해서 비례대표제를 보다 확대할 필요
비례대표 공천의 투명성과 공정성을 보장하기 위한 제도적 장치 강구

③의회제도의 개혁

►국회의장 및 상임위원장 등 주요국회직에 대한 의원들의 선출
►상임위원회 최소복무기간 규정 및 상임위원장 선출시 해당상임위원회 복무기간을 우선적으로 반영
►의안발의, 예산수정안 동의, 의안수정안 동의 에 있어 일정 수 이상의 의원 찬성이 있어야 한다는 등의 개별 의원들의 입법활동을 제약하는 규정들의 폐지

④현행 헌법의 내각제적 요소 폐지

►보다 철저한 권력분립 필요
►사실상 해임권이나 다름없는 국무위원 등에 대한 해임건의안 폐지
►국무위원의 의원직 겸임도 제한
  (분야별 외부전문가들이 정책집행의 책임자가 되게 해야 함)

⑤정부와 국회를 연결하는 고리 역할을 위한 제도 필요

►행정부와 국회 간에 긴밀한 협력관계를 유지하기 위한 제도적 장치 필요
►특히 야당과의 긴밀한 대화와 협조 위한 상설적인 제도적 장치의 강구가 필요(현재의 정부수석이나 특임장관들은 일정한 한계)


■책임성의 측면
-.현행 5년 단임제 대통령제(장기집권 방지를 위한 87년체제의 소산)
-.린즈의 지적 처럼 단임제 대통령의 경우 공약한 정책의 집행에 필요한 시간이 충분히 확보되어 있지 않기 때문에 졸속한 정책집행 및 비효율적 국정운영(혁신도시 등), 대통령직을 성공적으로 수행한 경우 축적된 정치자산을 활용하기 어려움

5. 결론

□2001년말부터 시작된 당 총재직 폐지, 대선후보와 당대표의 분리, 대통령후보선출을 위한 상향식 국민경선제의 도입 등 정당개혁으로 대통령이 집권당의 공천권을 장악하고 있     지 않고
□지역할거를 기반으로 한 사당적 인물에 의한 카리스마, 과거 권위주의 시절 대통령이 여당의 총재를 겸임하면서 집권당과 국회를 장악하는 ‘제왕적 대통령’, ‘제왕적 총재’는 존재    하지 않음
□민주화 이후 절차적 민주주의의 확립과 더불어 민주적 대통령제의 원활한 운영을 위한 제도적 장치들은 아직 미비함, 즉 민주주의의 제도화가 아직 완비되지 않음

▶정부형태 변경을 통해 우리 정치현실에의 적실성도 검증되지 않은 제도를 도입하는 것은 소모적 논쟁만을 야기하는 것이며, 또 다른 ‘정치과잉’을 불러올 것임
▶현행의 대통령제와 조응성을 높이는 방향으로 중위수준의 정치제도의 개혁이 필요하여 민주적 대통령제를 효율적으로 운영하는 것이 필요
▶이를 위해 대통령 임기 초에 소모적 정치논쟁을 지양하고 여야가 분명한 문제인식을 가지고 국회내에 위원회를 설치하여 제도개혁을 추진할 필요. 그러나 시간이 많이 흘렀음
▶시간이 지나면 각 정파의 이해관계의 충돌로, 제도개혁은 또 하나의 소모적 논쟁으로 전락할 것임
(선거가 시기적으로 많이 남아 있을때 상대적으로 정치적 이해관계로부터 자유로울 수 있음)

-.실용주의와 경제살리기는 구조조정과 사회통합이 병행하여 이루어질때 가능
-.사회통합은 정치의 영역이며, 이러한 제도개혁이 경제의 명분으로 소홀히 다루어진다는 것은 사회통합의 문제가 간과되는 것을 의미
-.‘이념의 과잉’도 문제지만, 철학의 부재로 인한 ‘이념의 빈곤’은 결코 사회통합을 이루어 나갈 수 없을 것임
-.여기에 강하고 건전한 야당의 역할이 있어야 할 것임




여기까지가 내용인데요. 제가 시험공부를 하고있는데 이부분에서 시험이 나온다고 하는데 전체적인 글의 흐름조차 못잡겠습니다.
그래서 이글의 전체적인 흐름 기본틀을 알려주실 분이있다면 감사하겠습니다. ㅠㅠ